Le débat public

L’enquête publique

Publié le 19 août 2014 par B.M.

L’enquête publique (1) est importante en matière de démocratie participative dans le domaine de l’environnement. En effet, cette dernière est très utilisée car elle est souvent obligatoire (2). Cependant, elle contient de nombreuses limites (3).

1. La définition de l’enquête publique

- Le cadre juridique

L’enquête publique date du XIXème siècle. Elle a été réformée par de nombreuses lois : celle du 12 juillet 1983, du 13 décembre 2000 (loi « SRU » relative à la solidarité et au renouvellement urbains), du 27 février 2002 (loi relative à la démocratie de proximité) et la loi Grenelle II du 12 juillet 2010. Cette dernière (loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010) a modifié l’enquête publique en évitant la multiplicité des enquêtes. Il y a désormais deux types d’enquêtes. Le premier concerne les projets, plans ou programmes ayant un impact sur l’environnement. Le second est dédié à l’expropriation. De plus, les projets soumis à enquête publique ont été précisés. Il y a de nombreux cas où l’enquête publique est obligatoire (article L.123-2 et R123-1 du code de l’environnement), mais aussi quelques exceptions. Récemment, le Conseil d’État (dans un arrêt 26 juin 2013) n’annule pas un arrêté définissant une zone de développement de l’éolien alors que la procédure n’a pas respecté le principe de participation du public. De même, avec la révision simplifiée (Article L123-13 du Code de l’Urbanisme), une modification du PLU (Plan Local d’Urbanisme) lorsqu’elle concerne un projet d’intérêt général peut se faire à travers une procédure simplifiée. Cela ne nécessite pas de nouvelle enquête publique. Dans les deux cas, le citoyen est mis à l’écart.

- L’objectif

L’enquête publique permet d’informer et de faire participer le citoyen.

Article L123-1du code de l’environnement :
L’enquête publique a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement mentionnées à l’article L. 123-2. Les observations et propositions recueillies au cours de l’enquête sont prises en considération par le maître d’ouvrage et par l’autorité compétente pour prendre la décision.

Elle informe par le biais du dossier d’enquête qui doit être consultable en mairie. Cela est un moyen de sensibilisation de la population. Pour la participation, les associations et les citoyens (en plus du responsable du projet) peuvent donner leur avis (par écrit ou à l’oral) au commissaire-enquêteur. Les jours et heures de consultation doivent tenir compte des horaires de travail habituels afin que la majorité des personnes puisse participer. Il y a, en plus de cela, un registre d’observations.

- La procédure

L’enquête est ouverte par le préfet (par un arrêté). C’est ce dernier qui désigne le commissaire-enquêteur à partir d’une liste nationale. Le commissaire-enquêteur doit être indépendant et neutre. Cependant, cette garantie n’est pas absolue, l’homme étant un être partial. C’est son avis qui sera important et qui conclura le rapport d’enquête. Cet avis peut être favorable ou défavorable avec ou non des réserves et des recommandations. Ces conclusions sont sur internet. C’est son avis qui importe et non celui qui est exprimé en majorité par la population. Cependant, le bilan du débat public ou de la concertation est dans le dossier d’enquête.

2. Les raisons de la prépondérance de l’enquête publique

- L’historique

Il y a des traces de l’enquête publique à l’époque de la révolution française. Deux décrets de 1790 et 1791 instauraient une enquête publique. Cependant, ils n’ont pas été appliqués. La première fois que l’enquête publique sera mise en œuvre, ça sera sous le giron de l’administration napoléonienne (en 1810). Pourtant, la forme, la procédure et les conséquences de l’enquête n’étaient pas définies. La notion est tout de même très utilisée (et se retrouve dans plus de soixante normes législatives ou réglementaires. A cette époque, les participations sont extrêmement limitées à cause de l’illettrisme qui touche beaucoup de monde. Les enquêtes publiques ont été structurées qu’à partir de 1959. Le décret de 1959 fut modifié qu’en 1976 (décret du 6 juin 1976).
Même si l’enquête publique a été instaurée pour protéger la propriété privée et non pour préserver l’environnement, elle est ancrée dans le paysage français. La notion de protection de l’environnement n’est venue qu’avec la « loi Bouchardeau » (loi du 12 juillet 1983). Les décrets d’applications viendront tardivement (le 23 avril 1985). Cette loi sera quelque peu modifiée (en 1994, 1995 et 1998) qui concerne principalement le commissaire-enquêteur. C’est cette loi qui offre le droit aux citoyens de donner leur avis sur des projets qui peuvent affecter l’environnement. Pour participer, il faut être informé. C’est en cela que la « loi Bouchardeau » constitue une prémisse du droit à l’information.
L’enquête publique est ancienne. Elle est ancrée dans les mœurs. C’est aussi pour cela qu’elle est prépondérante.

- Une enquête obligatoire pour de nombreux projets

L’article L.123-2 du Code de l’environnement impose une enquête publique avant une prise de décision pouvant affecter l’environnement (où il y a une évaluation environnementale, ou pour la création d’un parc national, etc.).

Article L123-2 du code de l’environnement :
I. ― Font l’objet d’une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption :
1° Les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une étude d’impact en application de l’article L. 122-1 à l’exception :
― des projets de création d’une zone d’aménagement concerté ;
― des projets de caractère temporaire ou de faible importance dont la liste est établie par décret en Conseil d’Etat ;
2° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification soumis à une évaluation environnementale en application des articles L. 122-4 à L. 122-11 du présent code, ou des articles L. 121-10 à L. 121-15 du code de l’urbanisme, pour lesquels une enquête publique est requise en application des législations en vigueur ;
3° Les projets de création d’un parc national, d’un parc naturel marin, les projets de charte d’un parc national ou d’un parc naturel régional, les projets d’inscription ou de classement de sites et les projets de classement en réserve naturelle et de détermination de leur périmètre de protection mentionnés au livre III du présent code ;
4° Les autres documents d’urbanisme et les décisions portant sur des travaux, ouvrages, aménagements, plans, schémas et programmes soumises par les dispositions particulières qui leur sont applicables à une enquête publique dans les conditions du présent chapitre.
II. ― Lorsqu’un projet, plan ou programme mentionné au I est subordonné à une autorisation administrative, cette autorisation ne peut résulter que d’une décision explicite.
III. ― Les travaux ou ouvrages exécutés en vue de prévenir un danger grave et immédiat sont exclus du champ d’application du présent chapitre.
III bis. - Sont exclus du champ d’application du présent chapitre afin de tenir compte des impératifs de la défense nationale :
1° Les installations réalisées dans le cadre d’opérations secrètes intéressant la défense nationale ainsi que, le cas échéant, les plans de prévention des risques technologiques relatifs à ces installations ;
2° Les installations et activités nucléaires intéressant la défense mentionnées au III de l’article 2 de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, sauf lorsqu’il en est disposé autrement par décret en Conseil d’Etat s’agissant des autorisations de rejets d’effluents ;
3° Les aménagements, ouvrages ou travaux protégés par le secret de la défense nationale ;
4° Les aménagements, ouvrages ou travaux intéressant la défense nationale déterminés par décret en Conseil d’Etat, ainsi que l’approbation, la modification ou la révision d’un document d’urbanisme portant exclusivement sur l’un d’eux.
IV. ― La décision prise au terme d’une enquête publique organisée dans les conditions du présent chapitre n’est pas illégale du seul fait qu’elle aurait dû l’être dans les conditions définies par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
V. - L’enquête publique s’effectue dans le respect du secret de la défense nationale, du secret industriel et de tout secret protégé par la loi. Son déroulement ainsi que les modalités de sa conduite peuvent être adaptés en conséquence.

Il en est de même pour le projet comportant une enquête d’impact sauf pour ceux de création d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) ou « de caractère temporaire ou de faible importance dont la liste est établie par décret en Conseil d’État » (ce qui est donc limité). Elle devient un outil de participation du public pratiquement omniscient lors de l’aménagement du territoire. En effet, elle est obligatoire pour de nombreux documents d’urbanisme (Plan Local d’Urbanisme, Plan de Sauvegarde et de Mise en Valeur), des projets de constructions, d’équipements publics ou encore la création de parc nationaux. L’enquête publique est très présente car elle est obligatoire et qu’elle concerne beaucoup de documents et projets. Le problème majeur est la définition excessivement flou et subjective de la notion d’intérêt général qui détermine la nécessité d’une enquête publique.

3. Les limites de l’enquête publique

L’enquête publique contient de nombreuses imperfections. Le tableau joint en annexe 1 illustre cela à travers trois exemples (la centrale à gaz de Verberie, la ferme des « 1000 » vaches et le centre d’enfouissement de déchet de Nurlu). Les nombreuses manifestations contre des projets d’aménagements (ex : Notre Dame des Landes, la ferme des « 1000 » vaches) démontrent le malaise persistant à l’égard de l’enquête publique et le peu de pouvoir qu’elle contient.

La première critique est qu’il y a soit le manque de participation soit un succès dû à une communication exacerbée. La participation du public demande un grand investissement. C’est pourquoi tous les individus ne donnent pas leurs opinions. Par conséquent, les avis recueillis ne représentent pas toujours l’avis de toute la population. Dans ce cas, le point de vue de la minorité peut être le plus recueilli et celui qui est entendu, si la majorité est passive.
La seconde critique est la date de la consultation. L’enquête intervient quand le projet est fini. L’enquête est un moyen de valider ou non ce dernier.

Certains (notamment Loïc Blondiaux) contestent les opinions exprimées sur un projet. Pour eux, elles sont trop idéologiques et sans rapport avec le projet. Par exemple, pour le projet de la ferme des « 1000 » Vaches, la contestation serait plus sur le mode d’agriculture voulu que sur le projet en lui-même. Or, il est difficile de séparer les deux. De plus, le mode d’agriculture souhaité et difficilement séparable des projets concrets qui mettent en pratique la théorie. Les contestations basées sur des idéaux et des convictions ne semblent pas forcément un problème.

L’accessibilité des locaux pose aussi problème.
La loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées impose l’accessibilité pour les handicapés des locaux recevant du public. Il en est de même pour les transports en commun. Tous les handicaps doivent être pris en compte (moteur, visuel, mental…). Les mairies ont jusqu’au 1 janvier 2015 pour se mettre en conformité avec la loi. Cependant, toutes ne seront pas accessibles en 2015. Au lieu de les sanctionner, comme c’était initialement prévu, le gouvernement actuel a décidé de laisser du temps supplémentaire. Il n’y aura pas de sanction financière si les personnes morales adoptent un « Agendas d’Accessibilité Programmée » (Ad’AP) qui programme les travaux pour se mettre en règle. Le constat de l’inaccessibilité des locaux aux handicapés est partagé. Il est donc difficile pour certaines personnes de participer à l’enquête publique, dans les mairies. Il faut que le dossier soit consultable par tous, mais de nombreuses mairies ont des difficultés à accueillir les malvoyants ou les personnes à mobilité réduite.
Ensuite, dans les petites communes, l’accès aux locaux est complexe. Les mairies sont peu ouvertes. Elles sont parfois ouvertes que quelques heures par semaine ce qui réduit considérablement les possibilités pour les citoyens d’y aller. De plus, vu les horaires, tout le monde y va en même temps. Cela pose problème car il y a de l’attente pour consulter le dossier ou participer. Cela demande du temps. Dans ces conditions, il n’est pas possible de consulter le dossier sereinement et prenant son temps. C’est pour cela que les dossiers d’enquête publique sont parfois consultables en version électronique sur le site de la préfecture. De plus, dans les territoires ruraux (vaste en Picardie), il faut se déplacer pour aller à la mairie d’un autre village que le sien. Cela constitue un frein à la participation du citoyen.

La consultation et participation est souvent délicate. Lorsque l’enquête publique rencontre un succès, il y a beaucoup d’attentes pour lire le dossier (surtout su les horaires sont restreints). Il n’est pas possible d’étudier tout le dossier car il y a d’autres personnes qui attendent pour le consulter. De plus, il y a souvent qu’un unique exemplaire. Le deuxième cahier pour noter son avis est, la plupart du temps, mis lorsque le premier est rempli. Pour finir, les mairies ne sont pas adaptées pour recevoir des consultations. Il n’y a pas de salle prévue à cet effet (en particulier dans les petites communes).

Le plus gros défaut est que la consultation n’implique pas la prise en compte des avis donnés. Le commissaire-enquêteur émet un avis personnel qui n’est donc pas obligatoirement celui de la majorité de la population. De plus, les autorités publiques ne sont pas tenues de prendre en compte les avis de la population, des associations ou même du commissaire-enquêteur.


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